Kabinet Bayangan dan Krisis Penyeimbang Demokrasi

GURU  Besar Hukum Ilmu Hukum Universitas Gadjah Mada, Zainal Arifin Mochtar, menulis sebuah esai menarik di Kompas berjudul Reformasi Jilid II. Uceng—demikian ia akrab disapa—mengemukakan tesis yang mengusik: dari seluruh agenda Reformasi 1998, yang benar-benar masih bertahan hanyalah perubahan konstitusi melalui amandemen UUD 1945. Selebihnya, satu demi satu pilar reformasi mengalami erosi.

Pandangan itu mengundang pertanyaan mendasar: mengapa reformasi kehilangan daya hidupnya? Akan banyak jawaban di sana. Salah satu jawabannya terletak pada perubahan perilaku partai politik. Reformasi berhasil menciptakan kompetisi elektoral yang bebas, tetapi gagal membangun kompetisi politik yang berkelanjutan setelah pemilu selesai. Begitu pemilihan usai, partai yang sebelumnya saling berhadapan justru berangsur-angsur berhimpun dalam lingkaran kekuasaan.

Bisa dilihat dari Kabinet Merah Putih dibentuk. Partai politik yang selama ini berkontes dengan Prabowo Subianto – Gibran Rakabuming Raka dalam Pemilu Presiden 2024, balik kanan dan bergabung dengan pemerintahan. Mereka dengan mudah melupakan pemilih. Mereka melupakan kritik dalam kampanye dan segera balik kanan berada dalam kekuasaan. Tanpa kekuasaan hampir tak mungkin punya akses terhadap sumber daya negara. Menjadi penyeimbang sama sekali tidak punya insentif elektoral. Kooptasi terhadap kelompok kritis, terhadap pemikir bebas, dilakukan dengan istilah yang dikenal di kalangan aktivis politik sebagai “mengandangkan srigala” dengan berbagai gratifikasi politik dan ekonomi.

Fenomena ini telah lama dijelaskan Richard Katz dan Peter Mair melalui teori cartel party. Dalam model ini, partai tidak lagi bersaing memperjuangkan ideologi atau kepentingan publik, melainkan bekerja sama mempertahankan akses terhadap sumber daya negara. Negara menjadi sumber pembiayaan, distribusi jabatan, sekaligus arena pembagian keuntungan politik. Negara paska reformasi telah melebarkan ruang kekuasaan. Bukan hanya kementerian dan wakil menteri, melainkan juga komisi negara, penasihat khusus atau utusan khusus, atau komisaris ataupun jabatan duta besar. Kompetisi tetap berlangsung di hadapan publik, tetapi kerja sama berlangsung di belakang panggung. Pola itu seperti gratifikasi politik tapi sebenarnya kooptasi politik.

Indonesia pasca-Reformasi menunjukkan kecenderungan itu. Hampir semua partai pada akhirnya memilih berada di dalam pemerintahan. Koalisi menjadi sangat gemuk. Oposisi mengecil, bahkan nyaris menghilang. Akibatnya, DPR kehilangan salah satu fungsi paling penting dalam demokrasi: menjadi institusi pengawasan terhadap pemerintah.

Secara formal, DPR tetap menjalankan rapat, membentuk undang-undang, dan menyetujui anggaran. Namun secara politik, fungsi pengawasan semakin melemah. Kritik terhadap pemerintah menjadi langka. Hak interpelasi, hak angket, maupun hak menyatakan pendapat tidak pernah digunakan sebagai instrumen pengawasan yang efektif. DPR-minus PDIP-lebih sering tampil sebagai mitra pemerintah daripada sebagai pengimbang kekuasaan. Padahal ruang kritis begitu terbuka. Kesemrawutan program MBG dengan dana yang begitu besar, tidak menjadi obyek angket DPR. Bergabungnya pemerintahan dari Board of Peace (BOP) atau Agreement on Reciprocal Trader (ART) sama sekali tak dipertanyakan. Padahal, sangat besar terjadinya penyimpangan dari konstitusi. Tiga calon manajer koperasi tewas di latsar, DPR sebagai lembaga tak terpanggil untuk menyelidiki. Situasi ini mengingatkan pada kritik ilmuwan politik Peter Mair dalam Ruling the Void. Demokrasi, menurut Mair, tidak selalu mati melalui kudeta atau pembubaran parlemen. Demokrasi dapat mengalami pengosongan secara perlahan ketika partai kehilangan fungsi representasi dan lebih sibuk mengelola negara daripada mewakili masyarakat. Pemilu tetap berlangsung, parlemen tetap bekerja, tetapi hubungan antara rakyat dan institusi politik semakin renggang. Guillermo O'Donnell menyebut fungsi pengawasan antarlembaga negara sebagai horizontal accountability. Demokrasi membutuhkan lembaga negara yang saling mengawasi agar tidak terjadi konsentrasi kekuasaan. Ketika DPR tidak lagi menjalankan fungsi tersebut secara efektif, salah satu pilar akuntabilitas demokrasi menjadi rapuh. Yang menarik, seorang jenderal polisi pernah berkomentar kepada saya bahwa pada masa Orde Baru—ketika hanya ada tiga partai politik, Golkar, PDI, dan PPP—suara penyeimbang justru masih lebih terdengar dibandingkan sekarang. Pernyataan itu tentu bukan romantisasi terhadap Orde Baru.

Namun ia menunjukkan sebuah paradoks. Reformasi berhasil memperbanyak jumlah partai, tetapi belum tentu berhasil memperkuat fungsi oposisi. Kini, anggota DPR cenderung menjadi humas dari pemerintah atau malah endorser pemerintah atau menjadi shadow government. Ketika hampir seluruh elite politik berhimpun dalam pemerintahan, ruang kritik justru bergeser ke luar institusi negara. Mahasiswa, organisasi masyarakat sipil, akademisi, komunitas profesional, hingga pasar keuangan mulai menjalankan fungsi yang semestinya dilakukan oleh parlemen. Pasar telah menjadi oposisi yang jujur.

Dalam konteks itulah prakarsa Feri Amsari dan sejumlah akademisi membentuk Kabinet Bayangan menjadi relevan. Kabinet Bayangan bukan dimaksudkan sebagai pemerintahan tandingan. Ia juga bukan upaya menggulingkan pemerintah. Gagasan ini justru hendak mengisi kekosongan fungsi pengawasan yang tidak lagi berjalan optimal di parlemen. Setiap kementerian memperoleh mitra kritis yang secara konsisten mengkaji kebijakan, menawarkan alternatif, mengoreksi data, sekaligus menguji argumentasi pemerintah. Jika pemerintah membangun narasi, kabinet bayangan menghadirkan narasi pembanding. Jika pemerintah menawarkan kebijakan, kabinet bayangan mengajukan evaluasi dan pilihan kebijakan lain. Dengan demikian, publik memperoleh kesempatan membandingkan kualitas argumentasi sebelum membentuk penilaian.

Mungkin inilah yang disebut counter-democracy. Demokrasi modern tidak hanya bertumpu pada mekanisme pemilu, melainkan juga pada kemampuan masyarakat membangun sistem pengawasan, pengujian, dan evaluasi terhadap kekuasaan secara terus-menerus. Kepercayaan kepada pemerintah justru lahir ketika tersedia ruang kritik yang sehat. Kabinet Bayangan juga dapat menjadi sekolah kepemimpinan nasional. Selama ini, banyak calon pemimpin baru muncul tanpa pernah diuji secara serius melalui perdebatan kebijakan publik. Dengan mengikuti setiap kebijakan kementerian, anggota kabinet bayangan dipaksa menguasai persoalan sektoral, menyusun alternatif kebijakan, dan mempertanggungjawabkan gagasannya di ruang publik. Tradisi seperti ini telah lama berkembang dalam sistem parlementer seperti Inggris dan terbukti menjadi inkubator lahirnya pemimpin-pemimpin nasional.

Indonesia tentu tidak menganut sistem parlementer. Namun semangat menghadirkan institusi penyeimbang tetap relevan bagi sistem presidensial. Demokrasi yang sehat bukan hanya membutuhkan pemerintah yang kuat, tetapi juga pengawasan yang kuat. Kekuasaan yang tidak memperoleh koreksi akan cenderung kehilangan kemampuan mengoreksi dirinya sendiri. Kabinet Bayangan bukan solusi atas seluruh persoalan demokrasi Indonesia. Namun ketika fungsi oposisi di parlemen melemah akibat kartelisasi partai-partai politik, gagasan tersebut layak dipandang sebagai inovasi demokrasi. Setidaknya, publik memperoleh ruang alternatif untuk menilai kebijakan pemerintah berdasarkan argumentasi, bukan semata-mata propaganda politik.

Pada akhirnya, kualitas demokrasi tidak hanya ditentukan oleh siapa yang memerintah, melainkan juga oleh siapa yang secara konsisten berani mengawasi kekuasaan. Reformasi hanya akan memperoleh maknanya kembali apabila bangsa ini berhasil membangun kembali institusi-institusi penyeimbang yang mampu memastikan bahwa kekuasaan selalu berada di bawah pengawasan publik. (tulisan ini telah dimuat di Harian Kompas, 2 Juli 2026)