Otonomi Daerah Tinggal Tulang Belulang

ADA satu kalimat Armand Nurcahyadi Suparman yang tertinggal setelah kamera dimatikan. “Sudah selesai. Game over.” Yang ia maksud bukan pertandingan sepak bola. Bukan pula nasib Kabinet Bayangan, tempat ia sekarang mendapat sebutan panjang: Menteri Dalam Negeri, Desa, Otonomi Daerah, dan Keamanan Negara. Armand sedang bicara tentang otonomi daerah.

Kalimat itu terdengar keras. Apalagi keluar dari seseorang yang bertahun-tahun justru bekerja mengamati hubungan pusat dan daerah. Tetapi setelah mengobrol cukup panjang dengannya di Ruang Tamu BacktoBDM, saya merasa kalimat itu bukan sekadar provokasi seorang pengamat. Ada kegelisahan seorang anak daerah di belakangnya.

Rujukan otonomi daerah adalah pasal 18 ayat 5 UUD 1945. “Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang¬undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Namun, rumusan kalimat itu, terasa seperti teks mati.

Armand lahir di Manggarai, Flores. Ia menyelesaikan pendidikan sarjana di Sekolah Tinggi Filsafat Ledalero, kemudian Magister Sosiologi di Universitas Indonesia. Sebagian besar perjalanan profesionalnya bersentuhan dengan persoalan otonomi daerah. Kini ia menjadi Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah atau KPPOD. Pekerjaan itu membuatnya sering bepergian ke daerah. Di tempat itulah ia mendengar cerita yang mungkin jarang sampai ke Jakarta.

Ada warga yang bercerita bahwa kehidupan mereka dulu terasa lebih mudah ketika daerahnya masih dipimpin seorang raja. Setelah menjadi bagian dari republik, sebagian justru merasa hidup semakin sulit dan keadilan terasa jauh. Bagi Armand, keluhan seperti itu bukan cerita sambil lalu.
Ia menyebutnya “api dalam sekam”. Jika terus ditumpuk, suatu hari bisa terbakar.

Dari Manggarai Melihat Jakarta
Mungkin latar belakang itulah yang membuat cara pandang Armand terhadap negara sedikit berbeda. Jakarta melihat Indonesia dari pusat. Armand terbiasa melihat pusat dari daerah. Dua sudut pandang itu tidak selalu menghasilkan kesimpulan yang sama. Bagi pemerintah pusat, sebuah kebijakan mungkin terlihat efisien. Bagi daerah, kebijakan yang sama bisa terasa seperti pengambilalihan kewenangan.

Pusat berbicara mengenai koordinasi. Daerah bisa membacanya sebagai kontrol. Pusat berbicara mengenai efisiensi anggaran. Daerah merasakannya sebagai berkurangnya kemampuan membiayai sekolah, puskesmas, jalan, dan pelayanan kepada warga.
Pemotongan Transfer ke Daerah menjadi salah satu kegelisahannya. Daerah dengan kapasitas fiskal lemah sangat bergantung kepada APBD. Ketika aliran itu disumbat, kata Armand, dampaknya bisa menjalar dari pertumbuhan ekonomi hingga penciptaan lapangan kerja.

Tinggal Tulang-Belulang
Armand menggunakan metafora yang menarik ketika membicarakan UU Pemerintahan Daerah. “Tinggal kerangkanya, tinggal tulang-belulangnya.” UU Pemda memang masih ada. Pembagian kewenangan antara pusat, provinsi, serta kabupaten dan kota juga masih tertulis.
Tetapi satu demi satu undang-undang sektoral, menurut Armand, mengambil kembali berbagai urusan ke pusat. Ia menyebut pendidikan, minerba, penanaman modal, UU Cipta Kerja, dan sejumlah regulasi lain sebagai contoh kecenderungan tersebut.
Perjalanan itu menurutnya tidak terjadi kemarin sore.

Ia melacaknya sejak UU No. 32 Tahun 2004, kemudian UU No. 23 Tahun 2014, hingga pengaturan hubungan keuangan pusat dan daerah. Sedikit demi sedikit. Tidak gaduh. Tetapi arahnya sama: resentralisasi.
Itulah yang membuatnya akhirnya mengucapkan dua kata tadi. Game over.

Kabinet Bayangan
Ada sisi lain yang membuat percakapan dengan Armand menarik. Sekarang ia menjadi “menteri”. Tentu saja bukan menteri sungguhan. Kabinet Bayangan memberinya portofolio yang bahkan cukup panjang: Menteri Dalam Negeri, Desa, Otonomi Daerah, dan Keamanan Negara. Tidak ada kantor kementerian. Tidak ada staf khusus. Tidak ada mobil dinas. Dan tentu tidak ada anggaran kementerian. Ia datang datang menggunakan mobil online sewaan. Saya menawarinya untuk memesankan mobil sewa online. Ia menolak.

Tetapi justru posisi bayangan itu memberinya kemewahan yang mungkin tidak selalu dimiliki menteri sungguhan: kebebasan mengatakan apa yang menurutnya keliru. Ia bisa mengatakan otonomi daerah sudah game over tanpa harus khawatir kalimatnya bertabrakan dengan kebijakan pemerintah.
Namun kebebasan semacam itu juga mempunyai ujian sendiri. Mudah mengkritik ketika tidak memegang kekuasaan. Pertanyaan sesungguhnya selalu sama: apakah gagasan itu tetap dipertahankan ketika suatu hari berada di dalam kekuasaan?

Orangtua Kami Siapa?
Ada cerita Armand dari daerah yang terdengar lucu, tetapi sebenarnya serius. Pejabat pemerintah daerah kadang bertanya kepadanya: “Orangtua kami di pusat itu siapa sih?” Kemendagri?Atau kementerian sektoral? Pertanyaan muncul karena kementerian-kementerian datang dengan program dan kebijakannya sendiri-sendiri. Daerah akhirnya berhadapan dengan banyak “orangtua” yang masing-masing membawa perintah.

Saya tersenyum mendengarnya. Tetapi itulah birokrasi Indonesia. Kadang problem negara yang sangat rumit justru paling mudah dijelaskan dengan bahasa sehari-hari. Anak mempunyai terlalu banyak orangtua. Dan semua merasa paling berhak mengatur.

Presiden yang Ingin Cepat
Armand mencoba memahami mengapa kecenderungan sentralisasi terus terjadi. Salah satu jawabannya menarik: kecepatan. Presiden Prabowo ingin program segera berjalan. Renovasi sekolah dan puskesmas, misalnya, secara pembagian urusan banyak berada di wilayah pemerintah daerah. Tetapi bagaimana jika pusat merasa daerah terlalu lambat?
Ambil alih. Take over.

Masalahnya, bagi Armand, di balik keinginan bergerak cepat itu bisa tersimpan persoalan yang lebih mendasar: ketidakpercayaan pusat kepada daerah. Pusat mungkin khawatir terhadap kebocoran anggaran. Tetapi Armand mengingatkan, kebocoran bukan monopoli pemerintah daerah. Karena itu jawabannya bukan mengambil kembali kewenangan. “Perbaiki sistemnya, bukan ambil alih kewenangannya.”
Kalimat itu mungkin merangkum seluruh kegelisahannya.

Jangan Bergantung pada Orang Baik
Menjelang akhir percakapan, saya menemukan satu hal yang lebih dalam dari perdebatan sentralisasi versus desentralisasi. Armand sebenarnya sedang berbicara tentang institusi. Ada daerah yang maju karena mempunyai kepala daerah bagus. Ada yang biasa-biasa saja. Ada pula yang tertinggal karena pemimpinnya buruk. Masalah muncul ketika seluruh nasib sebuah daerah bergantung kepada siapa yang kebetulan sedang menjadi kepala daerah.

Armand menginginkan sesuatu yang lebih permanen. Sistem perencanaan yang bekerja. Sistem penganggaran yang bekerja. Pelayanan publik yang bekerja. Siapa pun pemimpinnya. “Presiden boleh berganti, kepala daerah boleh berganti, tapi kita sudah punya satu sistem yang solid,” katanya.
Saya kira justru di situ inti percakapan kami. Negara yang sehat tidak boleh terlalu bergantung kepada hadirnya orang baik.
Dalam ilmu politik, inilah salah satu alasan institusi menjadi penting. Institusi menciptakan aturan permainan yang membuat pemerintahan tetap bekerja ketika figur berganti. Douglass North menyebut institusi sebagai rules of the game—aturan yang membentuk dan membatasi interaksi manusia.
Mungkin karena itu pula kegelisahan Armand tidak semata-mata tentang Prabowo, Jokowi, atau siapa pun presidennya.Ia sedang mempertanyakan aturan permainannya.

Setelah Kamera Dimatikan
Saya kembali mengingat Manggarai. Seorang anak daerah tumbuh, belajar sosiologi, kemudian menghabiskan sebagian hidup profesionalnya mengamati hubungan pusat dan daerah. Ia berkeliling Indonesia dan mendengar keluhan orang-orang yang jauh dari Jakarta. Lalu suatu hari ia duduk di Ruang Tamu BacktoBDM dan mengatakan:
Game over.
Saya tidak tahu apakah otonomi daerah benar-benar sudah selesai. Mungkin Armand sengaja menggunakan kalimat keras agar kita menoleh. Tetapi ada pertanyaan yang lebih penting daripada dua kata itu. Dua puluh delapan tahun setelah Reformasi, apakah daerah semakin menjadi pemilik republik ini, atau perlahan kembali menjadi pelaksana keputusan Jakarta?
Kamera sudah dimatikan.
Tetapi pertanyaan Armand masih tertinggal: dua puluh delapan tahun setelah Reformasi, apakah daerah semakin menjadi pemilik republik ini, atau perlahan kembali menjadi pelaksana keputusan Jakarta?
Obrolan sore itu selesai. Kegelisahannya belum….
Obrolan Ruang Tamu BacktoBDM bersama Armand di Kanal Youtube BacktoBDM